Foire aux Questions sur les exportations d’armes de l’Union européenne

Ce document a été publié par les VERTS/ALE et créé avec le soutien de SaferGlobe  https://saferglobe.fi/en/

1. Qu’est-ce que l’Union européenne considère être des « armes » ?

La liste commune des équipements militaires détaille ce que l’Union européenne considère comme des « armes ». Elle comprend 22 catégories recouvrant les armes à feu et leurs munitions, les véhicules, les navires et les aéronefs, ainsi que tout autre équipement conçu pour l'usage militaire, y compris les logiciels et la technologie.

Cette liste est régulièrement mise à jour par le Conseil européen de façon à refléter les changements dans l’industrie des armes. La dernière mise à jour remonte à février 2020.

L’Union européenne a également établi une liste des biens à double usage, c’est-à-dire les technologies pouvant être utilisées à des fins à la fois civiles et militaires. Les biens à double usage comprennent, par exemple, des matières nucléaires, des capteurs, des lasers, des machines et des logiciels.

De nombreux pays de l’Union européenne contrôlent aussi les exportations d’armes destinées à des fins civiles telles que la chasse et le sport.

L’Union européenne a également interdit l’exportation et l’importation de biens utilisés pour infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines et traitements cruels, inhumains ou dégradants. L’Union exige que les exportations de biens susceptibles d’être utilisés pour la torture ou d’autres traitements cruels, inhumains ou dégradants soient soumises à une procédure d’autorisation (règlement 1236/2005).

2. Quelle part des exportations mondiales d’armes les États membres de l'Union européenne représentent-ils ?

D’après l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), sur la période 2000-2020, les 27 États membres actuels de l'UE représentaient près d’un quart (24 %) du total des exportations mondiales d’armes. Entre 2015 et 2019, les États membres de l'UE ont accordé des autorisations d’exportation pour une valeur allant de 138 à 196 milliards d’euros par an, mais seule une fraction des autorisations octroyées ont réellement donné lieu à des importations.

Parmi les 25 plus grands exportateurs d’armes entre 2016 et 2020, on retrouve huit pays de l’Union : la France (3^e), l’Allemagne (4^e), l’Espagne (7^e), l’Italie (10^e), les Pays-Bas (11^e), la Suède (15^e), la Tchéquie (23^e) et le Portugal (25^e).

Environ 70 % des autorisations d’exportation d’armes délivrées par les États membres de l’UE concernaient des destinations situées en dehors de l’Union. À peu près 25 % du commerce des armes a lieu entre des membres de l'UE et quelque 5 % supplémentaires sont envoyés à des partenaires de l’OTAN situés hors Europe comme les États-Unis, la Norvège, l’Islande ou le Canada. Ces chiffres fluctuent énormément d'une année à l’autre (voir le tableau 1).

Tableau 1: Valeur et pourcentage des autorisations d’exportation de l’UE vers les États membres et vers des pays tiers (2003-2019)

Ce tableau a été compilé en 2021 par SaferGlobe, à partir de données issues de la base de données des exportations du Réseau européen contre le commerce des armes (ENAAT).

* La forte hausse de la valeur des autorisations d’exportation accordées en 2014 par rapport à 2013 s’explique en partie par la réforme du système d’autorisation français. En 2014, la France a commencé à délivrer les autorisations plus tôt dans le processus de négociation. Aussi, les autorisations portent sur des valeurs plus élevées pour permettre une marge de négociation suffisante, mais cela ne signifie pas que ces transactions ont réellement eu lieu.

La figure 1 présente les exportations pour les cinq dernières années de référence réparties en fonction des régions géographiques concernées, ce qui permet de se faire une idée de la portée globale des ventes d’armes européennes.

Figure 1: Répartition des autorisations d’exportation selon les régions concernées (en valeur)

Figure créée en 2021 par SaferGlobe, à partir de données issues de la base de données des exportations du Réseau européen contre le commerce des armes (ENAAT).

Notes:

• Les exportations d’armes de l’UE ont diminué depuis le Brexit, le Royaume-Uni étant un important exportateur d’armes (habituellement classé à la 6^e place du classement mondial, avec une part d’environ 3 %).
• Les exportations d’armes sont généralement soumises à de fortes fluctuations annuelles, c’est pourquoi les analyses portent habituellement sur une période de plusieurs années, atténuant ainsi l’effet de certaines grosses ventes sur les tendances générales.
• Il convient d’examiner non seulement le volume, mais aussi la nature des exportations. Contrairement aux grands systèmes d’artillerie, qui sont vendus presque exclusivement à des armées nationales en vue d’être utilisés dans le cadre de conflits, les armes de plus petites tailles sont plus faciles à transporter et à voler.
• Les données relatives aux exportations d’armes s’appuient sur les autorisations délivrées plutôt que sur les exportations réelles. Il est difficile de collecter des données sur les exportations réelles, dans la mesure où celles-ci sont généralement couvertes par le secret commercial. La collecte de données ajouterait une couche de bureaucratie supplémentaire et les résultats seraient de toute façon impossibles à vérifier.

3. Pourquoi les États membres de l'Union européenne produisent-ils et exportent-ils des armes ? Où puis-je trouver des informations détaillées sur les exportations d’armes de l’UE ?

L’industrie des armes européenne a été créée afin de répondre aux besoins de défense de l’Europe et pour garantir son indépendance en ce qui concerne le matériel militaire. De nombreuses entreprises sont partiellement ou entièrement contrôlées par l'État et entretiennent des liens étroits avec l’armée. Les exportations d’équipements militaires peuvent contribuer à la sécurité des approvisionnements au sein des États membres. 

Les représentants de l’industrie soulignent souvent que les possibilités commerciales en Europe sont limitées et l’exportation est donc jugée nécessaire pour assurer la survie de l’industrie de défense européenne ainsi que sa compétitivité au niveau mondial. Ils prétendent également que l’exportation de produits (par des entreprises publiques d’armement) atténue les pressions exercées par la croissance sur les budgets nationaux de défense et aide à rentabiliser l’entretien des systèmes d’artillerie. 

L'industrie de l’armement possède une grande valeur économique. Les armes sont des objets onéreux, souvent équipés de technologies de pointe. Elles contribuent ainsi au PIB global d’un pays. D’après l’Association des industries aérospatiales et de défense de l'Europe, en 2019, l’industrie européenne de défense représentait une valeur de 116 milliards d’euros et employait 440 000 personnes.

L’industrie de l’armement est très lucrative et enregistre une croissance solide et continue indépendamment des fluctuations du marché. Cependant, cette industrie doit également faire face à une concurrence mondiale accrue.

L’exportation d’armes peut ouvrir la voie à d’autres possibilités d’exportation et, en général, contribue à améliorer les relations bilatérales avec le pays importateur.

Pour de plus amples informations sur les exportations d’armes de l’Union européenne : Le site internet du Service européen pour l’action extérieure contient une pléthore d'informations officielles, parmi lesquelles un rapport annuel sur les exportations d’armes dans l’UE. Ce rapport comprend une liste détaillée des sites internet sur lesquels les autorités nationales fournissent des informations concernant leurs activités d’exportation.

• D’autres données plus détaillées sont disponibles dans une base de données en ligne mise à disposition par le Service européen pour l’action extérieure (changez de feuille en cliquant sur le bouton en haut à droite ou utilisez le bouton « Analyser », puis choisissez l’option « Éclairages ».
   
• Les mêmes données sont reprises dans le navigateur de données sur les exportations de l’UE mis à disposition par la Campagne contre le commerce des armes (CAAT).
   
• L’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI) a compilé les rapports nationaux sur les exportations d’armes et les informations les plus détaillées disponibles pour chaque pays.
  
   

4. Qui s’occupe de surveiller les armes qui quittent l’Union européenne ? Quels sont les principaux instruments régissant les exportations d’armes depuis les États membres de l'UE?

Chaque État membre est responsable du contrôle de ses propres exportations d’armes. Dans la pratique, les autorités douanières contrôlent généralement si les armes exportées correspondent à celles figurant sur l’autorisation délivrée, surtout lorsque ces autorisations sont délivrées par d’autres autorités.

Cependant, toutes les exportations européennes sont réglementées par a) la position commune du Conseil européen, b) les embargos sur les armes imposés par l’UE elle-même, l’ONU ou d’autres organisations et 3) le traité sur le commerce des armes, que tous les États membres de l'UE ont ratifié. Les exportations d’armes sont également réglementées par les législations nationales de chaque État membre. Ce cadre législatif est bien établi et accepté par tous les États membres de l'Union européenne.

La position commune de l’Union européenne sur les exportations d’armes oblige les États membres à évaluer toutes les demandes d’autorisation d’exportation à la lumière de huit critères. Ceux-ci comprennent, par exemple, les possibles effets d’une exportation donnée sur le respect des droits de l’homme et sur la préservation de la paix et de la stabilité. Chaque État membre organise la procédure d’autorisation et interprète la position commune comme il le souhaite. En d’autres termes, les pays de l’Union partagent des règles et des objectifs communs, mais ceux-ci sont mis en œuvre de 27 manières différentes. Les échanges d'informations et les consultations entre États membres au sein du groupe de travail du Conseil sur l’exportation d’armes conventionnelles (COARM) favorisent la coordination du contrôle des armes, mais les divergences qui se manifestent dans la pratique sont nombreuses.

5. Comment se fait-il que certains pays puissent encore vendre des armes à des chefs de guerre et à des groupes qui commettent de graves violations des droits de l’homme ? Quels sont les principaux problèmes du système actuel ?

Les États membres sont libres de décider d’autoriser ou non l’exportation d’armes. Il n’existe actuellement aucun mécanisme de sanction ni aucun autre mécanisme européen permettant de contrôler les décisions prises dans ce domaine.^[1] Le Parlement européen a réclamé à plusieurs reprises un contrôle renforcé sur les armes, mais ces appels n’ont pas été entendus.

Les mécanismes de contrôle des armes peuvent être complexes et opaques. Il est donc difficile de savoir si une décision de suspendre les ventes d’armes signifie l’arrêt de l'octroi d’autorisations d’exportation, l'arrêt des ventes d’armements et d’équipements militaires, l’arrêt total des ventes d’armes ou si aucune mesure concrète n’a été prise.^[2] Les problèmes les plus fréquents sont les suivants :

• une mauvaise coordination entre les différentes autorités ;
• un manque de transparence concernant les décisions prises ;
• les ressources très limitées allouées aux autorités chargées de délivrer les autorisations ;
• le manque de contrôle démocratique et de contrôle des exportations.

Par ailleurs, les autorisations d’exportation peuvent être octroyées pour de longues périodes. Suspendre les autorisations ne revient pas à arrêter les exportations d’armes, puisqu'il est toujours possible de réaliser des ventes au titre des autorisations délivrées précédemment. Il est rare qu'une autorisation soit suspendue ou révoquée, car de telles mesures nuiraient à l’industrie de l’armement et amoindriraient sa fiabilité en tant que partenaire commercial.

Les exportations des États membres vers le Moyen-Orient sont un point particulièrement préoccupant. Certains pays du Moyen-Orient figurent parmi les plus grands importateurs d’armes et achètent notamment en Europe.

Les États membres de l'Union ont continué à armer l’Arabie saoudite et les Émirats arabes unis, alors que ces pays participent activement à la guerre au Yémen. La coalition menée par l’Arabie saoudite a procédé à des bombardements de zones habitées, se traduisant par la mort de nombreux civils, possiblement en violation du droit humanitaire international, d’après les Nations unies. En 2020, le Groupe d’éminents experts sur le Yémen a constaté que « les parties au conflit continuent de ne tenir aucun compte du droit international ou de la vie, de la dignité et des droits de la population yéménite, et que des États tiers ont contribué à ce que le conflit perdure en continuant de procurer des armes aux parties ».En plus d’armer directement les parties belligérantes, les États membres de l'Union européenne ont vendu des armes à des pays qui les ont ensuite réexportées vers les zones de conflit. D’après le Réseau de journalisme d'investigation des Balkans (BIRN) et l’OCCRP (Organized Crime and Corruption Reporting Project), entre 2011 et 2016, des armes représentant une valeur de 1,2 milliard d’euros auraient atterri dans des pays participant aux conflits en Syrie, au Yémen et en Libye. En effet, certains pays d’Europe centrale et orientale – dont la Bulgarie, la Croatie, la République tchèque, la Slovaquie et la Roumanie – ont exporté pour 1,2 milliard d’euros d’armement vers l’Arabie saoudite, la Turquie et les Émirats arabes unis. De là, les armes ont très probablement poursuivi leur route jusqu’aux champs de bataille syriens, yéménites et libyens.

6. Le contrôle des exportations des armes peut prendre la forme d'un embargo contre un pays spécifique. Combien de fois l’Union européenne a-t-elle imposé un embargo sur les armes ? Ces décisions ont-elles permis d’arrêter les exportations d’armes vers ces pays ?

L’Union européenne a mis en place ses propres embargos et peut également se joindre aux embargos décrétés par les Nations unies. Depuis 1986, l’Union européenne a imposé 39 embargos sur les armes. Vingt d’entre eux sont toujours en vigueur, notamment contre la Chine, le Yémen, la Corée du Nord, la Syrie et la Russie. Un embargo peut aussi être dirigé contre des acteurs non étatiques, comme Al-Qaeda.

L’effet d’un embargo sur les armes peut varier considérablement d'un cas à l’autre. Certains embargos sont juridiquement contraignants, d’autres non. Certains couvrent uniquement des produits spécifiques (par exemple, le matériel susceptible d'être utilisé à des fins de répression interne), d’autres englobent toutes les catégories de produits et d’autres encore ne précisent pas quels sont les produits concernés. En général, le nombre d’autorisations délivrées chute considérablement après la mise en place d'un embargo. C’est ce qui s’est passé avec la Russie, la Libye et la Biélorussie. L’Égypte, cependant, constitue un parfait contre-exemple : l’embargo n’est pas juridiquement contraignant et les exportations vers ce pays ont grimpé en flèche depuis sa mise en place.

Pour plus d'informations, consultez la carte des sanctions imposées par l’Union européenne.

7. En quoi le renforcement du rôle de l’Union européenne dans le contrôle des exportations d’armes pourrait-il être bénéfique ?

Le principal avantage serait que les États membres auraient moins la possibilité d’affaiblir leurs propres normes en ce qui concerne les exportations d’armes. Par ailleurs, cela renforcerait la coopération et la cohérence au sein de l’Union européenne.

Sur le plan politique, un contrôle plus strict des exportations d’armes permettrait de renforcer la capacité de l’Union à agir de manière décisive en cas de besoin. Une réglementation en ce sens soutiendrait la création d’une Union européenne de la défense. Elle donnerait également plus de poids à la position commune du Conseil et aux valeurs qui y sont énoncées. 

L’augmentation des dépenses européennes en matière de défense et du nombre de partenariats européens dans l’industrie de l’armement devrait aller de pair avec la mise en place de meilleurs mécanismes de contrôle des armes. La mise en place de procédures communes ne nécessitant pas de resegmentation à l’échelle nationale permettrait de réduire les lourdeurs bureaucratiques et les risques de conflits. Renforcer le rôle de l’Union européenne dans le contrôle des armes permettrait également d’uniformiser les règles du jeu pour l'industrie en Europe. Autrement dit, les entreprises ne pourraient plus bénéficier d’un avantage concurrentiel grâce au laxisme de leur pays. Un contrôle plus strict pourrait également renforcer le marché intérieur des équipements militaires et de défense.

L’implication de l’Union européenne dans le contrôle des exportations d’armes permettrait d'offrir plus de transparence et de réduire la corruption, étant donné que les fortes incitations financières qui pourraient motiver un relâchement des contrôles dans les États membres sont moins susceptibles d’exister au niveau européen.

Un contrôle plus strict contribuerait également à renforcer la cohérence entre les politiques. À l’heure actuelle, le commerce des armes sape quasi instantanément les efforts déployés en matière de gestion de crise, de promotion de la paix ou d’aide au développement en vue de créer un monde plus stable.

La cohérence politique interne s’en trouverait aussi renforcée. Un contrôle plus strict permettrait sans doute de réduire le trafic d’armes à feu et le détournement des armes du marché légal. Réduire le trafic d’armes à feu est l'une des priorités que l'Union européenne s’est fixées dans la lutte contre la grande criminalité organisée dans le cadre de la plateforme pluridisciplinaire européenne contre les menaces criminelles (EMPACT) 2022-2025.

Un contrôle plus strict au niveau européen contribuerait également au développement de mécanismes permettant de suivre l’évolution technologique des systèmes d’armement modernes, tels que l’IA et d’autres outils de guerre informatique. En plus d’en tirer des économies de coûts et d’autres avantages, les États membres ont plus de chances de relever ces défis ensemble que seuls.

Le problème est que de nombreux États membres de l'Union européenne produisent des équipements militaires similaires qui se font concurrence sur les marchés d’exportation. Par exemple, trois types de chasseurs à réaction modernes sont produits sur le territoire de l’Union (l’Eurofighter Typhoon d’Airbus, le Rafale de Dassault et le JAS 39 Gripen de Saab) et tous se font concurrence sur les marchés européens et internationaux. Il en va de même pour les principaux chars de combat (Challenger 2, Leclerc, Leopard 2 et Ariete C1), ainsi que pour de nombreux autres systèmes d’armement. Ce problème pourrait être atténué par l’adoption d'une approche commune en matière de marchés publics de défense, comme l’Agence européenne de défense prévoit de le faire. Cette avancée permettrait à l'industrie de réduire ses coûts et de dépendre moins fortement des exportations.

8. En quoi l’évolution du paysage européen de la défense a-t-elle accru la nécessité d’une implication plus forte de l’Union européenne dans le contrôle des exportations d’armes ?

Le paysage de la défense et de la sécurité s’est transformé tant au sein de l’Union européenne qu'au niveau international.

Sur le plan interne, la coopération en matière de sécurité et de défense s'est considérablement renforcée et des fonds importants ont été alloués à des projets européens. La sécurité intérieure est de plus en plus liée aux préoccupations de sécurité extérieure.

Les initiatives prises dans ce domaine ces dernières années, telles que la coopération structurée permanente (PESCO) et le Fonds européen de défense (FED), contribuent à renforcer la coopération en matière de défense et de sécurité des États membres, mais aussi en matière de développement des armes. La facilité européenne pour la paix permet désormais de soutenir les exportations d’armes dans le cadre de projets dirigés par l’Union européenne. Des fonds importants sont également alloués à la recherche militaire de l’Union.

Ces évolutions confèrent une nouvelle dimension à la production d’armes, qui devrait s’accompagner d’un renforcement équivalent des contrôles des exportations d’armes au niveau de l’UE.

Le détournement d’armes légales vers le commerce illicite peut également alimenter les menaces identifiées dans la stratégie de l’UE pour l’union de la sécurité, telles que la criminalité organisée et le terrorisme.

La cohérence des politiques au sein de l’Union européenne est importante pour la crédibilité de l’Union en tant que protagoniste.

Sur le plan international, l’Union européenne est confrontée à une concurrence toujours plus forte en ce qui concerne sa crédibilité en tant que protagoniste mondial. Le contrôle des armes est essentiel pour montrer que l’Union reste fidèle à ses valeurs.

9. Quels sont les changements réclamés par les Verts/ALE en vue d’améliorer le contrôle des exportations d'armes ?

Nous voulons un mécanisme de contrôle des exportations d’armes strict, transparent et cohérent au niveau de l’Union européenne, avec des sanctions en cas de violation par les États membres.

Nous voulons une transparence et une responsabilité démocratique accrues dans les régimes d’exportation d’armes, une plus grande cohérence dans les décisions prises par les États membres, ainsi qu’une application plus rigoureuse des huit critères définis dans la position commune de l’Union.

Nous proposons l’élaboration d’un règlement européen. Nous suggérons d’utiliser les huit critères de la position commune de l’Union européenne comme fondement du règlement, en y ajoutant le critère supplémentaire de la corruption. L’avantage d’un règlement (par rapport à une position commune) est que la Commission aurait le devoir de contrôler le respect des procédures décrites dans ce document et, en dernier ressort, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne en cas de violation de ses principes.

L’objectif de ce règlement n’est pas de faire valider au niveau de l’Union européenne les autorisations d’exportation délivrées dans les États membres (environ 30 000 autorisations en 2020). L’idée serait plutôt de créer un organisme commun d’évaluation des risques indépendant au niveau de l’Union européenne, qui fournirait une liste régulièrement mise à jour des pays tiers où les exportations d’armes peuvent poser problème, ainsi qu’une évaluation des risques pour ces pays. Si un État membre décidait d’exporter certaines armes vers une destination contraire à la recommandation de l'organisme commun d’évaluation des risques, il devrait justifier sa décision. Cette mesure renforcerait la cohérence des décisions des États membres en matière d’exportation et garantirait que ceux qui évaluent le risque éventuel des exportations d’armes ne soient pas ceux qui profitent de ces exportations – comme c’est actuellement le cas dans de nombreux États membres.

Un règlement de l’Union européenne renforcerait également la transparence en rendant publiques les informations concernant les exportations d’armes des États membres, y compris les exportations réelles, la quantité, le type et le nom du produit, ainsi que la recommandation de l’organisme commun d'évaluation des risques.

La responsabilité serait également renforcée en conférant à la position commune de l’Union européenne un caractère exécutoire. Un règlement de l’Union européenne offrirait une voie de recours à la CJUE, notamment lorsque les États membres justifient les exportations d’armes par des motifs douteux de sécurité nationale. En outre, un règlement prévoirait des moyens de sanctionner les États membres de l’Union agissant contrairement à la recommandation de l’organisme commun d’évaluation des risques, en leur refusant l’accès aux subventions du Fonds européen de défense ou à d’autres fonds de l’Union européenne dans le secteur de la défense.

Nous sommes convaincus qu’un mécanisme de contrôle des exportations d’armes plus efficace au niveau européen ferait de l’Union européenne un protagoniste plus transparent, plus éthique et plus responsable dans ce monde. Il contribuerait à garantir que les armes fabriquées au sein de l’Union européenne ne finissent pas dans les mains de dictateurs et ne soient pas utilisées pour commettre de graves violations des droits de l’homme. À terme, la sécurité mondiale s’en trouverait renforcée.

• Lisez notre proposition de règlement

10. Pourquoi devons-nous changer le système maintenant ?

À l’heure actuelle, les principes énoncés dans la position commune de l’Union européenne ne sont pas suffisamment appliqués. Des armes sont vendues à des pays dont le bilan en matière de droits de l’homme est médiocre ou ayant des conflits en cours. Cette incohérence remet en cause l’engagement de l’Union européenne en faveur de la paix, de la stabilité, des droits de l’homme et des valeurs européennes, ainsi que sa crédibilité en tant qu’acteur de politique étrangère.
Un meilleur contrôle des armes au niveau européen pourrait également réduire la bureaucratie aux échelons inférieurs, tout en ciblant plus clairement les ventes et les exportations problématiques. Cette mesure renforcerait le marché intérieur et le secteur européen de la défense.

En outre, le commerce européen des armes entraîne des risques de plus en plus importants pour la sécurité de l’Europe elle-même, notamment en créant une instabilité dans le voisinage européen. Le commerce illicite, la criminalité organisée et le terrorisme sont autant de préoccupations qu’un système de contrôle des armes efficace pourrait contribuer à atténuer. Ces préoccupations sont encore plus évidentes avec la croissance des ventes d’armes en dehors de l’Europe, vers des pays moins stables.

Il faut agir maintenant pour garantir la compétitivité européenne et s’adapter à un contexte sécuritaire plus difficile. Fondamentalement, le contrôle plus rigoureux des armes au niveau de l’Union européenne consiste en la mise en place de procédures et de pratiques communes visant à soutenir la sécurité européenne, notre marché intérieur et notre capacité à nous positionner en tant qu’acteur crédible grâce à une action cohérente..

11. Comment éviter que les décisions prises au niveau européen n’affaiblissent les règles strictes appliquées par certains États membres ?

Un règlement européen sur le contrôle des exportations d’armes obligerait les États membres à maintenir des normes minimales, tout en autorisant des règles nationales plus strictes. Le même mécanisme est déjà largement utilisé dans d’autres situations similaires.