Mise en oeuvre de l'initiative citoyenne européenne (ICE)

I. Introduction

L'initiative citoyenne européenne est l'une des innovations instaurées par le traité de Lisbonne. Celui-ci dispose que:

Des citoyens de l'Union, au nombre d'un million au moins, ressortissants d'un nombre significatif d'États membres, peuvent prendre l'initiative d'inviter la Commission européenne, dans le cadre de ses attributions, à soumettre une proposition appropriée sur des questions pour lesquelles ces citoyens considèrent qu'un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités[1].

L'ICE marque le tout premier pas vers un modèle de démocratie plus participatif en Europe. Pour la première fois, elle donnera aux citoyens la possibilité de soulever des problèmes et de les mettre à l'ordre du jour de leurs institutions politiques. Elle contribuera ainsi à susciter des initiatives, des discours et une conscience à l'échelle européenne, et nous rapprochera d'une véritable démocratie et d'une véritable citoyenneté européennes. 

Les procédures et conditions requises pour la présentation d'une initiative citoyenne doivent être fixées dans un règlement adopté par le Parlement européen et le Conseil sur proposition de la Commission européenne.

En ce qui nous concerne, la première chose à faire est de définir notre position par rapport au cadre général. (Ce n'est qu'une fois ce cadre en place que nous pourront envisager de promouvoir ou de soutenir des initiatives relatives à certains problèmes concrets!!!)

Lors de nos discussions, nous devons garder à l'esprit 4 éléments importants:

• Il ne faut pas confondre l'initiative citoyenne européenne avec une pétition ou un référendum. Elle n'est rien de plus (et rien de moins) qu'un instrument non contraignant permettant aux citoyens de l'Union européenne de définir l'ordre du jour politique. Mais aussi: elle s'applique uniquement aux problèmes relevant de domaines dans lesquels l'Union possède des compétences et des pouvoirs législatifs. Dans le cas contraire, l'initiative citoyenne ne sera pas recevable! (Cela signifie que des initiatives portant sur des questions telles que l'interdiction de construire des minarets, ou encore la promulgation de la peine de mort, seraient rejetées immédiatement.)

• La Commission européenne n'est pas tenue de se saisir d'une initiative citoyenne et d'en faire une proposition législative concrète. Le simple fait de présenter une initiative ne crée pas en soi d'obligation, au sein de la Commission, de présenter une proposition d'acte législatif, et encore moins une proposition présentant une teneur spécifique. Cependant, une ICE devrait être traitée avec la même attention qu'un appel lancé par le Parlement ou le Conseil lorsque ceux-ci invitent la Commission à soumettre des propositions. Cette phase de la procédure doit donc être transparente et permettre un degré maximal de contrôle public.

• Si la Commission ne se saisit pas d'une ICE, le Parlement a toujours la possibilité de s'en saisir via son propre pouvoir d'initiative (art. 225 TFUE) si la majorité de ses membres estiment qu'il serait raisonnable d'agir dans le domaine proposé par l'initiative.

• Les Verts ont toujours considéré l'initiative citoyenne européenne comme l'une des grandes innovations du traité de Lisbonne. Nous devons à présent veiller à ce que l'ICE soit mise en oeuvre d'une façon qui garantisse la légitimité et la crédibilité de cet instrument, qui le rende fort et effectif et qui garantisse son accessibilité pour les citoyens européens.

II. Points sur lesquels nous devons élaborer une position commune au groupe Verts/ALE

1. Nombre minimum d'États dont les citoyens doivent être ressortissants
   
   Le traité dispose que les signataires de l'initiative citoyenne doivent être ressortissants d'un nombre significatif d'États membres. Le règlement doit définir le nombre exact. Afin de garantir l'expression d'un certain intérêt européen, il semble nécessaire d'exiger qu'un nombre minimal de citoyens soutiennent l'initiative dans chacun des États membres concernés. Ce nombre ne doit cependant pas être trop important, de façon à permettre de nouvelles initiatives réellement libres sans nécessiter de moyens financiers ou autres trop importants pour la gérer. Il ne faut pas que l'ICE devienne un instrument réservé aux grosses organisations bien structurées qui possèdent déjà un siège et un lobby puissant à Bruxelles.
   
   À cet égard, le projet de législation présenté par la Commission est en retard par rapport à la proposition faite par le PE au cours de la dernière législature. Dans son rapport sur les orientations en vue d'une proposition de règlement, le Parlement a proposé un quart des États membres. La Commission a relevé ce seuil en proposant un tiers des États membres.
   
   Le Parlement européen et la Commission ont ensuite proposé un autre seuil (non prévu par le TL), à savoir l'obligation d'obtenir le soutien de 0,2 % des citoyens de chaque État membre.
   
   Position des Verts: pour garantir que l'initiative citoyenne porte sur des questions européennes et non nationales, tout en veillant à ce que le droit d'initiative reste accessible aux citoyens ordinaires et pas uniquement aux groupes de pression puissants, le groupe de travail des Verts proposerait un nombre minimal correspondant à un cinquième des États membres.

2. Nombre minimal de signataires par État membre

En ce qui concerne ce seuil supplémentaire, nous pensons qu'un pourcentage fixe pour tous les États membres - comme la Commission le proposait à l'origine - n'est pas équitable. En effet, dans le cas par exemple d'un seuil imposé de 0,2 % de la population, dans les petits pays comme le Luxembourg, le nombre de 1 000 signatures serait plus facile à atteindre que le nombre de 160 000 signatures qui serait requis en Allemagne. L'obstacle à franchir serait donc trop important dans les grands pays, alors qu'en Italie par exemple, 50 000 signatures (soit 0,08 % de la population totale) suffisent à lancer une initiative citoyenne au niveau national. Le pourcentage requis doit donc refléter la taille de la population des pays.

Nous, les Verts, proposons donc un seuil dégressif proportionnel à la population de chaque État et situé entre 0,05 et 1 pour cent de la population. Et nous sommes ravis d'avoir pu convaincre la Commission d'adopter cette proposition dans son projet de règlement.

3. Éligibilité pour soutenir une ICE: âge minimal et ressortissants de pays tiers

L'âge minimal est l'un des problèmes les moins compliqués. En principe, deux options sont possibles. Soit un âge minimal commun dans toute l'Europe, soit lier le droit de soutenir une ICE au droit de vote dans chaque État membre.

Position des Verts: étant donné que l'ICE n'est pas un référendum contraignant, mais uniquement un instrument de définition de l'agenda qui doit rester aussi ouvert que possible à la participation, et puisqu'il est dans l'intérêt de l'Europe d'inviter les jeunes à prendre ou à soutenir des initiatives pour l'Europe, nous recommandons un âge minimal de 16 ans pour toute l'Europe.

À l'heure actuelle, les ressortissants de pays tiers n'ont pas le droit de signer une ICE. Dans sa proposition, la Commission indique clairement que seuls les "citoyens de l'Union" ont le droit de soutenir une initiative.

Position des Verts: les politiques de l'Union européenne concernent les ressortissants de pays tiers vivant dans l'Union européenne tout autant que les citoyens européens. Étant donné que l'ICE est un instrument non contraignant dont l'objectif majeur est de faire mieux prendre conscience à la Commission des préoccupations et des problèmes de la population, les ressortissants de pays tiers qui sont résidents de l'Union européenne ne devraient pas être privés du droit de signer une ICE et d'attirer l'attention de la Commission sur les préoccupations des habitants de l'Union européenne. En outre, les Verts ont toujours préconisé des concepts plus ouverts en matière de citoyenneté et de droits des citoyens. 

4. Exigences concernant la collecte, la vérification et l'autorisation des signatures

Afin de garantir la légitimité et la crédibilité des initiatives citoyennes, il faudra adopter des dispositions permettant de vérifier et d'authentifier correctement les signatures. Il faut cependant garder à l'esprit que dans cette phase délicate de lancement d'initiatives, il est important d'éviter les contraintes inutiles. Cela vaut aussi bien pour la collecte que pour la vérification des signatures.

Position des Verts: tous les moyens légaux et techniques possibles pour collecter des signatures devraient être possibles. Ces moyens incluent la collecte de signatures dans la rue ainsi qu'en ligne. Pour la collecte en ligne, la Commission devrait fournir un site internet permettant:

• d'accorder facilement l'accès en vue de signer l'initiative;
• de faire en sorte que seules des personnes réelles et légitimes puissent signer;
• de faire en sorte que chaque personne ne puisse signer qu'une seule fois;
• de garantir une sécurité suffisante aux données fournies par les citoyens. 

La vérification des signatures devrait être prise en charge par les autorités responsables des États membres. Une vérification de chaque signature ne doit pas être exigée. Des contrôles aléatoires suffisent pour prouver qu'un nombre suffisant de signatures a été atteint.

L'utilisation de codes d'identification personnels n'est pas nécessaire pour la vérification des signatures. L'utilisation de ces codes dissuaderait de nombreuses personnes soucieuses de la protection de leurs données personnelles de signer une initiative. En outre, selon le contrôleur européen de la protection des données, ces codes n'apportent aucune valeur ajoutée pour la vérification des signatures. Le nom, l'adresse et la nationalité suffisent à identifier une personne. 

5. Délais de collecte des signatures

La Commission suggère un délai maximal de 12 mois pour la collecte des signatures de soutien à une ICE.

Position des Verts: ce délai maximal devrait être de deux ans (24 mois). Notre expérience nous apprend que les initiatives transnationales ont besoin de suffisamment de temps pour la communication, les réunions, les voyages, la traduction et l'obtention d'un soutien suffisant dans un nombre d'États significatif - surtout lorsque ces initiatives ne sont pas lancées par de grosses ONG bien établies. Un an ne suffit donc pas. Ce délai ne signifie pas que les initiatives citoyennes ne puissent pas être présentées plus tôt une fois qu'elles ont obtenu le soutien nécessaire. En pratique, cela signifie que passé ce délai, les signatures déjà données par les citoyens deviennent invalides. Cela n'a aucune utilité, et la fixation d'un délai inférieur à deux ans provoquerait des frustrations inutiles.

6. Enregistrement des initiatives proposées

Position des Verts: les initiatives devraient être enregistrées. La Commission devrait mettre en place un site internet spécifique à cette fin. Ce site internet devrait également expliquer en détail les obligations formelles et juridiques pour la réussite d'une initiative. 

7. Exigences imposées aux organisateurs - transparence, financement et comite d'organisateurs

Position des Verts: L'initiative doit nommer au moins 7 personnes originaires d'au moins 3 États membres habilitées à parler et à prendre des décisions au nom de l'initiative. Un tel comité aurait deux avantages: d'un coté il faut déjà que les organisateurs font un certain effort avant que l'initiative puisse être enregistre, cela aiderait à diminuer le nombre des initiatives pas mures ou bien réfléchies. De l'autre coté les membres du comité serviront de personnes de référence directes pour la Commission - y compris en matière de recevabilité, d'auditions et autres questions.

Dans l'intérêt de la transparence et de la responsabilité démocratique, les organisateurs d'une initiative devraient être tenus de communiquer, outre les informations de base telles que leur adresse et les personnes responsables, des informations de base concernant les organisations qui soutiennent cette initiative et son mode de financement prévu ou effectif.Les recettes et dépenses totales liées à une initiative devraient être divulguées, de même que toutes les donations importantes.

8. Examen des initiatives citoyennes par la Commission: le contrôle de recevabilité

Dans son projet de règlement, la Commission conçoit le contrôle de recevabilité comme un processus en deux temps. La première phase concerne l'enregistrement par la Commission d'une initiative citoyenne envisagée. La Commission compte utiliser l'enregistrement comme un mécanisme de filtrage afin de ne pas admettre d'ICE "abusives" ou d'ICE "qui seraient manifestement contraires aux valeurs de l'Union". Un deuxième contrôle de recevabilité est prévu à un stade ultérieur du processus, à savoir dès que les organisateurs de l'ICE ont rassemblé 300 000 signatures. L'objectif de ce contrôle est d'examiner la base juridique d'une ICE et d'admettre uniquement les ICE qui relèvent des pouvoirs de proposition de la Commission.

Position des Verts: il devrait effectivement y avoir un mécanisme permettant d'exclure les initiatives qui violent les droits fondamentaux respectés par l'Union européenne. Toutefois, le rejet d'une ICE sur la base de critères généralisés tels que son caractère "abusif" ou "contraire aux valeurs de l'Union" est nettement trop imprécis et contraire au principe de la certitude juridique (Bestimmtheitsgrundsatz). La Commission devrait au contraire prendre sa décision sur la base d'un examen juridique clair. Une ICE devrait être rejetée lorsqu'elle est contraire à l'article 6 TUE, à la charte des droits fondamentaux ou à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

De plus, l'ensemble du contrôle de recevabilité devrait avoir lieu tout au début de l'initiative, et non après avoir laissé se développer des attentes importantes et après avoir permis la collecte de signatures pendant de nombreux mois.Le contrôle de la recevabilité juridique après la collecte de 300 000 signatures interviendrait nettement trop tard, causerait une grande frustration et porterait préjudice à la légitimité d'une telle décision et de l'institution concerné. Pour cela le contrôle de la recevabilité juridique d'une initiative doit être fait directement dès son enregistrement.

La Commission doit expliquer en détail sa décision aux organisateurs de l'ICE. Ceux-ci doivent avoir la possibilité d'introduire un recours contre cette décision auprès de la Cour de justice.

9. Procédures à suivre après la réussite d'une ICE

Contrairement à toutes les règles et dispositions détaillées imposées aux organisateurs d'ICE, La Commission ne s'étend guère sur ses propres obligations face à une ICE réussie. Dans l'article 11 du projet de règlement, elle précise uniquement qu'elle "l'examine et, dans un délai de quatre mois, présente dans une communication ses conclusions sur l'initiative, l'action qu'elle compte entreprendre et, le cas échéant, les raisons qu'elle a d'agir de la sorte".

Position des Verts:
Il s'agit ici du point le plus important pour faire de l'ICE un instrument efficace de définition de l'agenda par les citoyens, et non un simple tigre de papier. Il faut définir des règles claires et adopter des dispositions juridiques concernant les mesures à prendre lorsqu'une ICE aboutit avec succès. Notre proposition: si l'ICE est formellement et légalement recevable, la Commission est tenue de discuter de son contenu et des façons possibles de prendre des mesures adéquates vis-à-vis de la proposition de l'initiative. La Commission informe le PE et le Conseil des ministres de la façon dont elle compte réagir à une initiative couronnée de succès. Le Parlement et le Conseil peuvent adopter un avis sur la question.

En outre, les organisateurs d'une ICE ont le droit d'être entendus par la Commission lors d'une audience publique, au cours de laquelle ils ont la possibilité d'expliquer et de commenter leur proposition et ses motifs. Ils doivent avoir le droit de recevoir des informations adéquates et transparentes concernant les délibérations de la Commission et leur résultat.

Si la Commission décide de ne pas entreprendre d'action en réponse à l'initiative, le Parlement européen (généralement via sa commission des pétitions) peut se saisir du dossier et inviter la Commission à expliquer ses raisons dans le cadre d'une audience publique. Lors de cette audience, les organisateurs de l'initiative et le médiateur européen - si il le désire -  seront également invités à donner leur avis sur cette décision.

Si la Commission décide d'entreprendre une action législative, elle doit expliquer en quel sens elle envisage de lancer une initiative législative, et comment elle compte impliquer les organisateurs et les parties concernées. La Commission doit lancer la proposition législative entre un an suivant la décision sur l'initiative citoyenne.

Le PE (ou) ses commissions sont libres de mettre la question à l'ordre du jour et d'organiser une audition à tout moment.

Si la Commission agit contre le règlement, les organisateurs peuvent intenter une action auprès le Médiateur Européen et en dernier lieu auprès de la CJE.

10. Initiatives relatives à une même question

Position des Verts: chaque initiative doit être enregistrée sur le site internet dédié de la Commission, qui est public. Cette publicité devrait permettre d'éviter les redondances. Il n'est pas nécessaire d'imposer des restrictions juridiques supplémentaires. Pour atteindre les quorums très élevés imposés, les initiatives ont tout intérêt à ne pas dissiper leurs forces à travers plusieurs initiatives portant sur une même question.

11.  Modifications du traité

Position des Verts:
Le libellé précis de l'article 11, paragraphe 4 (" [...] un acte juridique de l'Union est nécessaire aux fins de l'application des traités") laisse un espace d'interprétation si une modification du Traité entre dans la portée d'une ICE.

Pourtant l'intention des promoteurs de l'article 11, paragraphe 4, n'a jamais été de limiter l'ICE uniquement au droit dérivé. Les traités de l'Union européenne sont extrêmement détaillés et complexes. Contrairement aux constitutions nationales, ils couvrent de nombreux outils, instruments et politiques spécifiques qui, dans les États membres, feraient partie d'une législation d'ordre inférieur. Les Verts favorisent une interprétation plus généreuse en sorte de permettre aux citoyens européens de jouer un rôle actif dans certaines des questions politiques les plus importantes et de vraiment améliorer l'initiative citoyenne en tant qu'instrument destiné à "renforc[er] la participation des citoyens et de la société civile organisée à l'élaboration des politiques communautaires"[2]. De l' autre cote, ICI' s qui propose des amendements au Traité ne peuvent sous aucun prétexte ouvrir la porte de derrière pour des violation des la Charte des Droits Fondamentaux ou la CEDH. A la fin il sera à la Cour de Justice Européenne de décider sur des cas concrets à quel point il étirer le concept de l'application des Traités dans ses jugements.

12. Mécanismes supplémentaires d'aide aux organisateurs d'une ICE

Position des Verts:
Les organisations de la société civile qui ne possèdent pas de structure à l'échelle européenne éprouveront de grandes difficultés à lancer une initiative dans plusieurs langues et dans de nombreux pays différents. Pour éviter que seuls les représentants organisés de la société civile et les ONG importantes, puissantes et financièrement robustes, puissent utiliser cet instrument, nous devons également réfléchir aux possibilités de soutenir les organisateurs d'initiatives. Cette assistance ne doit pas se limiter à une aide pour les traductions ou à un conseil juridique. Étant donné qu'il est souvent difficile de déterminer la portée précise des pouvoirs de l'Union européenne, il faudra également que les organisateurs d'initiatives puissent consulter des experts en la matière pour résoudre les problèmes possibles à un stade précoce. En bout de course, une disposition allant dans ce sens soulagerait les institutions en diminuant le risque de désaccords ultérieurs et de recours en justice.

Les initiatives doivent donc avoir le droit de bénéficier d'une aide professionnelle, notamment en matière de traduction et de conseils relatifs à la conception juridique et à la recevabilité d'une initiative.

Étant donné qu'il n'y aurait aucun sens à obliger la Commission à soutenir directement une initiative à ce stade du processus (parce que dans ce cas, l'institution qui a fourni des conseils et aidé les organisateurs dans l'élaboration de l'initiative serait amenée par la suite à statuer sur la proposition - ce qui restreint sa liberté aux deux extrémités du processus), une solution indépendante est nécessaire. Nous proposons donc de créer un organe indépendant chargé d'aider et de conseiller les organisateurs d'initiatives citoyennes. Cet organe pourrait devenir un point de concentration utile pour l'engagement et la participation des citoyens.Il pourrait être dirigé par un représentant autorisé par l'UE pour la participation citoyenne financé par l'Union européenne, élu par le Parlement européen et contrôlé par un conseil de représentants du Conseil, de la Commission et du Parlement mais surtout, et majoritairement, de la société civile.

[1] Article 11, paragraphe 4 du traité sur l'Union européenne.
[2] Commission européenne: Livre vert sur une initiative citoyenne européenne, COM (2009) 622 final, p. 3.